Opinie

Grondwet

Herhaalde aanvraag anders getoetst

De bestuursrechter toetst besluiten op herhaalde aanvragen voortaan aan de hand van de beroepsgronden. Hij oordeelt niet meer ambtshalve of sprake is van nieuwe feiten of andere omstandigheden. Een ontwikkeling die aansluit bij de huidige tekst van artikel 4:6 van de Awb, stelt advocate Coline Norde.

Coline Norde is advocaat bij Geelkerken Linskens Advocaten te Leiden.

Tot voor kort was het vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij besluiten op herhaalde aanvragen eerst ambtshalve – dus los van de beroepsgronden – toetste of sprake was van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten opzichte van de eerste afgewezen aanvraag. Indien dit niet het geval was, dan werd het beroep tegen het besluit op de herhaalde aanvraag reeds om deze reden ongegrond verklaard. Indien wel sprake was van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, dan toetste de bestuursrechter of het bestuursorgaan hierin aanleiding had behoren te vinden om het besluit op de eerste aanvraag te herzien. Overigens gold dit ook voor besluiten op verzoeken om terug te komen op een besluit.

De gedachte achter deze ambtshalve toetsing was dat in het bestuursrecht dwingendrechtelijk voorgeschreven termijnen gelden voor het instellen van bezwaar en beroep. Indien niet binnen deze termijn bezwaar of beroep is ingesteld, dan wordt een besluit onherroepelijk. Het werd niet wenselijk geacht dat via een omweg, door het indienen van een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen op een besluit, het onherroepelijke besluit op de eerste aanvraag in feite alsnog kan worden aangetast en de mogelijkheid van bezwaar en beroep wordt gecreëerd.

De wetgever heeft in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bestuursorganen echter niet dwingend voorgeschreven dat zij herhaalde aanvragen dienen af te wijzen als geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Het bestuursorgaan is bevoegd om dit te doen, maar is hiertoe niet verplicht. Het bestuursorgaan mag derhalve de herhaalde aanvraag ook beoordelen als ware het een eerste aanvraag.

De bestuursrechter diende bij besluiten op herhaalde aanvragen echter wel altijd eerst ambtshalve te toetsen of sprake was van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Dit gold ook wanneer het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag had beoordeeld als ware het een eerste aanvraag. Zie bijvoorbeeld uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BV7539), de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:182) en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 maart 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:AV8305).

Uit laatstgenoemde uitspraak van de Raad blijkt dat zijn beoordeling, anders dan de beoordeling van de Afdeling en het College, niet altijd eindigde indien geen sprake was van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Als het bestuursorgaan aan het afwijzende besluit op de herhaalde aanvraag een inhoudelijke heroverweging ten grondslag had gelegd (en dus geen gebruik had gemaakt van de bevoegdheid ex artikel 4:6, tweede lid, van de Awb) dan beoordeelde de Raad vervolgens of het bestuursorgaan had gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel in redelijkheid niet tot het bestreden besluit had kunnen komen. In zijn noot bij deze uitspraak gaat A.T. Marseille in op de onwenselijkheid van deze verschillende beoordelingswijzen (zie AB 2006, 371).

Bij uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) is de Afdeling teruggekomen op de hiervoor aangehaalde rechtspraak. De Afdeling is thans van oordeel dat de bestuursrechter het besluit op een herhaalde aanvraag (of een verzoek om terug te komen op een besluit) dient te toetsen aan de hand van de beroepsgronden. Anders dan voorheen beoordeelt de bestuursrechter niet meer ambtshalve of sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Wanneer het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb dan dient de bestuursrechter dus aan de hand van de beroepsgronden te beoordelen of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Wanneer het bestuursorgaan geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan zal ook de bestuursrechter dit besluit aan de hand van de beroepsgronden moeten toetsen als ware het een eerste besluit op deze aanvraag.

Inmiddels heeft de Raad bij uitspraak van 20 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) deze nieuwe rechtspraak van de Afdeling overgenomen. Mij is nog geen uitspraak van het College bekend waarin dit dat ook doet, maar ik vermoed dat ook het College de nieuwe lijn zal volgen.

Wat mij betreft is deze eenheid in de rechtspraak van de Afdeling, de Raad en (naar verwachting) het College sowieso een gewenste ontwikkeling. Het is aan cliënten immers niet goed uit te leggen waarom hetzelfde vraagstuk door verschillende bestuursrechters anders wordt beoordeeld.

Voorts ligt het beoordelen van een besluit op grond van de beroepsgronden in lijn met artikel 8:69 van de Awb. Dit artikel schrijft immers voor dat de bestuursrechter op grondslag van het beroepschrift uitspraak doet. Uit de rechtspraak blijkt dat een bestuursrechter alleen voorschriften van openbare orde ambtshalve mag en dient te toetsen. De beantwoording van de vraag of sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, achtte de bestuursrechter kennelijk van openbare orde.

Hoewel het opmerkelijk is dat de bestuursrechter hier thans anders over denkt, ben ik het eens met deze gewijzigde rechtspraak. Artikel 4:6, tweede lid, van de Awb schrijft immers niet dwingend voor om een herhaalde aanvraag af te wijzen als er geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten opzichte van het besluit op de eerste aanvraag. Pas wanneer de wetgever zou besluiten dit wel dwingend voor te schrijven, kan naar mijn mening aan een ambtshalve beoordeling worden toegekomen.

Deze opinie is verschenen in het maartnummer van het Advocatenblad. De hele editie is hier te lezen.

Op de hoogte blijven? Meld u aan voor onze nieuwsbrief!