Opinie

Transparantie EU moet nog veel beter

De Europese Unie is de afgelopen jaren transparanter geworden in haar besluitvorming. Niettemin bestaan er nog belangrijke obstakels, betoogt Maarten Hillebrandt.

Door Maarten Hillebrandt, postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit van Bielefeld (Duitsland).

De huidige politiek vertoont de neiging om discussies over de EU te verengen tot binaire wenselijkheidsvragen. Zijn we voor of tegen ‘Europese bemoeienis’? Willen we meer of minder EU? In het politieke debat bestaat echter ook kritiek op de Europese besluitvorming, die minder over de inhoud gaat en meer over de vorm. Deze kritiek leidt vaak tot de uitspraak dat de EU ‘transparanter moet’.

De roep om transparantie begon al in de jaren tachtig en keert regelmatig terug. Maar hoe verhoudt de onvrede zich tot de manier waarop transparantie juridisch is verankerd en in de praktijk wordt uitgevoerd?

Het Europese transparantie-regime: een gestadige opkomst
Hoe transparant is de EU in werkelijkheid? Dat is een relatieve vraag. Of de EU transparant genoeg is, hangt af van wat we ervan verwachten. Bovendien vereist elk geformuleerd doel een andere vorm van transparantie. In de EU vormt het versterken van de democratie een centrale doelstelling van het transparantiebeleid. Kortweg kunnen drie democratische doelen van transparantie worden onderscheiden: openbaarmaking faciliteert opinievorming en publiek debat, politieke participatie, en het verantwoordelijk houden van politici voor hun posities en daden. Daartoe werd bij het Verdrag van Amsterdam (1999) en het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie (2000) het recht op openbare toegang tot documenten vastgelegd, dat vervolgens werd uitgewerkt in een wet van 2001 (Verordening 1049/01). Het Verdrag van Lissabon (2009) breidde middels artikel 15(3) van het Werkingsverdrag de toepassing van het recht verder uit.

Verordening 1049/01 biedt burgers en ingezetenen van de EU het recht alle documenten in het bezit van de Raad, de Europese Commissie, of het Europees Parlement op te vragen. Op grond van vastgelegde uitzonderingen kunnen deze instellingen de toegang tot documenten weigeren. Deze verantwoording van niet-openbaarmaking kan de aanvrager vervolgens laten toetsen door de (Europese) rechter. Speciale bepalingen in de verdrags- en wetstekst voorzien in openbaarmaking van documenten betreffende wetgevende handelingen. Daaronder vallen openbare vergaderingen van zowel de nationale ministers in de Raad en het Europees Parlement, alsook directe publicatie van uitkomsten van stemmingen. Het recht op toegang tot documenten is evenwel ook van toepassing op niet-wetgevende handelingen. De Commissie ontvangt dan ook elk jaar de meeste documentenverzoeken.

Veel kritiek op de EU heeft echter geen directe betrekking op het begrip transparantie in juridische zin maar op niet-transparante praktijken. De kritiek op het gebrek aan transparantie in de EU richt zich daarbij grotendeels op de Raad van de EU. Dat is begrijpelijk, gezien de greep van de Raad op de Europese besluitvorming. Vrijwel elk te nemen besluit komt er aan de orde, en de leden van de Raad (de lidstaten) gezamenlijk hebben een grote macht om Europese besluiten te vormen of te torpederen. De manier waarop de Raad met transparantie omspringt, zegt daarom veel over de openheid van de EU als geheel.

Wanneer we kijken naar de Raad valt op dat door de jaren heen de transparantie op verschillende manieren sterk is toegenomen. Sinds de inwerkingtreding van Verordening 1049/01 is het aantal verzoeken om toegang tot documenten sterk gestegen en worden ook meer verzoeken gehonoreerd. Volgens de meest recente cijfers verschaft de Raad in 87% van de gevallen toegang (77,9% volledig, 9,5% gedeeltelijk). Daarnaast publiceert de Raad meer documenten dan ooit tevoren. Tussen 1999 en 2015 nam het aantal per jaar geregistreerde documenten toe met ruim 250%. Van al deze documenten is 78% direct te downloaden.

Afgaand op de openbaarheidsstatistieken is de Raad dus inmiddels redelijk transparant, in elk geval meer dan in het verleden. Toch bieden deze getallen slechts een gedeeltelijk beeld van de werkelijkheid waarachter een aantal vanuit democratisch oogpunt problematische fenomenen schuilgaat.

Transparantie-ondermijnende reflexen
Besluitvormingsprocessen in de Raad worden gekenmerkt door een uitgebreide hiërarchie en een veelheid aan gremia. Dit maakt de door de Raad verstrekte informatie voor buitenstaanders vaak moeilijk te begrijpen. De Raad doet er weinig aan om de toegankelijkheid te vergroten. Hierdoor zien waarschijnlijk veel potentiële geïnteresseerden af van het indienen van informatieverzoeken. Waar burgers tóch informatie opvragen, leidt dit soms tot verwarring en bureaucratische situaties, waardoor aanvragers informatie pas na lange procedures ontvangen. Veelal wordt de vertraging veroorzaakt door interne overlegstructuren. Bij verzoeken om toegang tot informatie in 2015 werd bijvoorbeeld in bijna een kwart van de gevallen de beslissingstermijn verlengd.

Boven op de complexe institutionele structuur van de Raad komt het fenomeen van de informaliteit. De lidstaten hebben verschillende manieren ontwikkeld om besprekingen en onderhandelingen buiten de formele gremia voort te zetten. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in verschillende ‘schaduwfiguren’ (informele ministerraden, de Eurogroep, de Eurogroep-werkgroep, de informele Europese Raad). Door bewust de formalisering van deze gremia te vermijden, plaatsen lidstaten informatie buiten het bereik van de burger. De Eurogroep stelt bijvoorbeeld geen ‘officiële documenten’ op. Ook in wetgevende onderhandelingen met het Europees Parlement is een praktijk van informele onderhandelingen ontstaan. Doordat kleine delegaties van de wetgevende instellingen buiten de procedurele kaders onderhandelen in zogenaamde ‘trilogen’ komt veel publieksrelevante informatie nooit op papier, of het papier nooit in de openbaarheid. De zichtbaarheid van wetgevingsprocessen neemt hierdoor af.

Naast de vlucht in de informaliteit probeert de Raad ook om de toepassing van uitzonderingen op de transparantieregels te maximaliseren. Dit gebeurt op twee manieren. Ten eerste sluiten geheimhoudingsregels bepaalde categorieën geclassificeerde documenten uit van vermelding op het register. (In de praktijk gaat het om vrijwel alle geclassificeerde documenten.) Dat maakt in veel gevallen zelfs het bestaan van geclassificeerde informatie voor buitenstaanders moeilijk kenbaar, wat de mogelijkheid van het indienen van een toegangsverzoek sterk verkleint. Ten tweede is sinds de invoering van het ‘originator consent’-beginsel in 2000 de hoeveelheid geheime informatie van derde partijen (bijvoorbeeld de NAVO of bondgenoot-staten) exponentieel toegenomen. Aangezien openbaarmaking slechts na instemming van de verstrekkende partij is toegestaan, valt daarmee in de praktijk een grote hoeveelheid informatie buiten het bereik van de transparantieregels.

Ten slotte wordt de transparantie van Raadsbesluitvorming ondermijnd door een sterke neiging onder de lidstaten om zich consensueel op te stellen en uitingen van conflict te vermijden. Hierdoor streeft de Raad er vaak naar om na stevige onderhandelingen achter gesloten deuren zich als een gesloten front naar buiten toe te presenteren. Dit komt vooral tot uiting in het stemgedrag: slechts zeer sporadisch stemmen lidstaten tegen een wetsvoorstel, onthouden ze zich van een stem, of voegen zij een toelichting van hun stem toe. De reden hiervan is dat lidstaten onderling niet als verliezers of spelbrekers te boek willen staan. Tenslotte leeft er onder Raadsleden een norm van solidariteit die kenmerkend is voor een gesloten club: niemand valt elkaar publiekelijk af.

Ja, de EU moet transparanter
Wanneer politici niet voor totale afschaffing of uitkleding van de EU zijn, stellen zij doorgaans dat de EU transparanter moet. Deze (politieke) bewering is goed te begrijpen in het licht van de in het EU-verdrag vastgelegde ambitie om een democratische Unie te zijn. Het is echter niet altijd duidelijk of nationale politici doorhebben dat de noodzaak tot uitgebreidere transparantie in belangrijke mate betrekking heeft op henzelf als leden van de Raad, Europese wetgevers en Europese executieve macht.

In de laatste jaren heeft de Raad duidelijke verbeteringen doorgevoerd. Er bestaan echter nog altijd belangrijke obstakels die vanuit een democratisch perspectief onacceptabel zijn. Door de aanzienlijke institutionele complexiteit van de Raad is het voor buitenstaanders onduidelijk op welke momenten en op welke manier de Raad invloed uitoefent. Evenwel ontbreken vaak essentiële componenten in deze informatie, bijvoorbeeld doordat lidstaten in de informaliteit doorvergaderen, of omdat ze overmatig uitzonderingen op de regel van transparantie toepassen. Ten slotte vormt de wijdverbreide consensus-mentaliteit een belangrijk obstakel voor democratische controle: wanneer burgers de individuele inbreng en politieke interactie van lidstaten in de besluitvorming niet kunnen volgen, worden tegenstellingen verdoezeld en ontstaat daarmee een democratisch vacuüm. Als alle Raadsleden vrijwel elke beslissing onderschrijven, is immers iedereen en daarmee niemand voor het bestuur van de Raad verantwoordelijk te houden.

Maarten Hillebrandt is postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit van Bielefeld. Recentelijk promoveerde hij aan de Universiteit van Amsterdam op het proefschrift ‘Living transparency. The development of access to documents in the Council of the EU and its democratic implications’.

Dit artikel is verschenen in het aprilnummer van het Advocatenblad. De hele editie is hier te lezen.

Op de hoogte blijven? Meld u aan voor onze nieuwsbrief!